oleh: Widhyanto Muttaqien

Upaya merombak struktur penguasaan dan pemilikan tanah di Indonesia telah lama menjadi agenda krusial sejak lahirnya Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) Tahun 1960. Namun, pelaksanaan di lapangan kerap mengalami kebuntuan struktural. Kebuntuan ini berakar pada ketidakmampuan negara melepaskan diri dari paradigma hukum kolonial. Pelaksanaan UUPA 1960 masih menggunakan acuan dasar filosofi, asas, ajaran, dan teori hukum pertanahan warisan kolonial Belanda (BW/KUHPInd.). Akibatnya, terjadilah sengketa menahun (perennial conflict) yang mengorbankan hak-hak rakyat atas tanah.

Dewan Perwakilan Rakyat menyusun instrumen legislasi baru yang tertuang dalam “DRAFT RUU Pengaturan Reforma Agraria” (selanjutnya draft RUU PRA). Dalam konsideran “Menimbang” huruf c dokumen tersebut, diakui secara terbuka bahwa penyelenggaraan Reforma Agraria selama ini terhambat oleh masalah struktural seperti fragmentasi kewenangan antarlembaga dan lemahnya mekanisme penyelesaian konflik yang memiliki kekuatan eksekutorial (Draf RUU PRA, halaman 1). Tulisan ini membedah apakah rancangan undang-undang ini mampu menawarkan kerangka epistemologis dan praktis yang sungguh-sungguh baru, atau sekadar melakukan reorganisasi administratif.

Melepaskan Diri dari Teori ‘Domeinverklaring’

Untuk memahami urgensi dari draft RUU PRA, kita harus merujuk pada landasan filosofis hukum pertanahan Indonesia. Satu teori kepemilikan tanah dibutuhkan lahir dari penerjemahan filosofi Pancasila dan Pasal 33 UUD 1945, guna menggantikan teori kepemilikan ‘eigendom’ dan ‘domeinverklaring’ kolonial Belanda (Soesangobeng, H., 2012, halaman xvii). Teori kepemilikan ‘de facto-de jure’ (anggapan-nyata-hukum) untuk mengakhiri tindakan penegakkan hukum yang mengabaikan hak keperdataan kepemilikan tanah milik rakyat (Halaman xviii).

Dalam draf RUU terbaru, asas dan filosofi ini coba diwujudkan dalam Pasal 2. Pengaturan Reforma Agraria berasaskan beberapa nilai luhur, di antaranya: keadilan sosial, kemanusiaan, kesejahteraan, kesetaraan, kepastian hukum, hingga keterbukaan (Halaman 4).  RUU ini juga secara eksplisit mencantumkan asas “fungsi sosial tanah” serta “keberpihakan kepada korban konflik agraria” (Halaman 4).

Pencantuman asas keberpihakan kepada korban konflik agraria menandakan pergeseran filosofis dari negara sebagai pemegang domain mutlak (warisan kolonial) menjadi negara sebagai fasilitator keadilan distributif. Pasal 5 ayat (1) menegaskan bahwa Penyelenggaraan Reforma Agraria dilaksanakan melalui hak menguasai negara semata-mata “untuk menjamin pemenuhan, pemulihan, dan pengakuan hak rakyat atas tanah dan sumber agraria lainnya” (Halaman 5).

Salah satu muatan paling radikal dalam draf ini adalah pembentukan kelembagaan baru yang tersentralisasi. Berdasarkan Pasal 11 ayat (3), BRAN (Badan Reforma Agraria Nasional) merupakan lembaga yang berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden (Halaman 8).  BRAN didesain sebagai lembaga super-bodi karena dinyatakan sebagai “satu-satunya lembaga yang berwenang memimpin dan mengoordinasikan Penyelenggaraan Reforma Agraria secara nasional” berdasarkan Pasal 11 ayat (5) (Halaman 8).

Pemberian kewenangan eksklusif kepada BRAN dimaksudkan untuk menjawab persoalan “fragmentasi kewenangan antarlembaga” sebagaimana didiagnosis dalam konsideran RUU. BRAN bahkan diberi wewenang yudisial semu (quasi-judicial), yakni, (1) mampu mengeluarkan keputusan penyelesaian Konflik Agraria yang bersifat final dan mengikat (Pasal 14 huruf j, halaman 9).  (2) Bisa meminta penghentian sementara tindakan lapangan yang bersifat kekerasan oleh aparat keamanan di lokasi konflik guna mencegah eskalasi (Pasal 14 huruf e, Halaman 9).

Meskipun kuat secara teori, pemusatan kekuasaan ini membawa risiko otorianisme agraria jika tidak diawasi. RUU mengantisipasi ini dengan membentuk “Dewan Pengawas BRAN” yang beranggotakan 9 orang (Pasal 24, Halaman 12). Namun, efektivitas Dewan Pengawas akan sangat bergantung pada independensi politik panitia seleksi dan persetujuan DPR.

Reforma agraria tidak akan berjalan tanpa pendefinisian subjek (penerima manfaat) dan objek (sumber daya) yang presisi. RUU ini memperluas definisi secara signifikan dibandingkan regulasi masa lalu. Pertama, Objek Reforma Agraria tidak hanya mencakup tanah, tetapi juga “sumber agraria lainnya yang menjadi sumber kehidupan dan penghidupan masyarakat” (Pasal 29, Halaman 14). Kedua, hal ini dipertegas dalam Pasal 31 ayat (1), di mana objek juga dapat berupa sumber mata air, wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil, perairan, hingga laut sebagai wilayah tangkap nelayan (Halaman 16). Ketiga, Terkait objek tanah (Pasal 30), sasarannya mencakup tanah transmigrasi yang tumpang tindih, tanah hak guna usaha yang melebihi batas maksimum, hingga tanah telantar (Halaman 15).

Perluasan subjek mencerminkan pendekatan interseksional terhadap kemiskinan struktural. Berdasarkan Pasal 33 ayat (4), subjek mencakup (Halaman 17-18). (1) Petani tidak bertanah dan petani yang hanya menguasai tanah kurang dari 0,5 hektar.  (2) Nelayan kecil dan tradisional, petambak skala kecil (paling luas 2 hektare), serta buruh perikanan.  (3) Fakir miskin di perkotaan yang tidak memiliki akses terhadap tanah untuk tempat tinggal.

Langkah memasukkan “fakir miskin perkotaan” sebagai subjek merupakan inovasi legislasi yang patut diapresiasi, mengingat reforma agraria selama ini seringkali dikonseptualisasikan semata-mata sebagai program pedesaan (rural-centric).

Pembatasan Kepemilikan dan Anti-Monopoli

Masalah fundamental dalam agraria Indonesia adalah konsentrasi lahan. Untuk itu, draft ini memperkenalkan mekanisme pembatasan yang berani. Pemerintah menentukan batas minimum untuk menjamin kelayakan hidup, dan batas maksimum untuk menjamin pemerataan berdasarkan Pasal 48 (Halaman 25).  Batasan luas ini dihitung secara kumulatif untuk satu badan usaha atau badan usaha yang terafiliasi, guna mencegah penghindaran hukum (Pasal 48 ayat 4, Halaman 26).  Secara ambisius, RUU menetapkan target rasio gini: “Pembatasan penguasaan dan pemilikan tanah sebagaimana dimaksud pada ayat 5 huruf a ditujukan untuk mengurangi gini penguasaan tanah hingga 0,30 (nol koma tiga puluh)” (Halaman 26).

RUU juga secara tegas melarang penguasaan atau privatisasi satu pulau secara penuh: “Terhadap 1 (satu) bidang tanah yang meliputi keseluruhan luas suatu pulau kecil… tidak dapat diberikan sebagai 1 (satu) kesatuan hak atas tanah kepada 1 (satu) orang atau 1 (satu) badan hukum” (Pasal 48 ayat 7, Halaman 26).

Konflik agraria di Indonesia sering dipicu oleh pengenaan hukum kolonial secara paksa terhadap tanah-tanah adat (teori domeinverklaring). Draf RUU ini pada Pasal 39 ayat (3) secara eksplisit mengakui akar sosiologis konflik: “Wilayah konflik agraria pada umumnya merupakan tanah-tanah yang telah lama ditempati secara turun-temurun… yang kemudian, tanpa persetujuan masyarakat di atas tanah tersebut diterbitkan keputusan pejabat publik sehingga menyebabkan ledakan konflik agraria” (Halaman 20).

Untuk menanganinya, negara diamanatkan melaksanakan “Restitusi Tanah”, yaitu pengembalian penguasaan tanah kepada pihak yang berhak sebagai bentuk pemulihan hak akibat konflik atau kebijakan pemerintah (Pasal 42 ayat 1, Halaman 22).  Pemberlakuan “Restitusi Tanah” adalah pengakuan formal pertama oleh negara terhadap perampasan tanah historis yang dilakukan atas nama pembangunan, menandai kembalinya Hukum Pertanahan Adat ke pusat tata kelola agraria.

Untuk menjamin implementasi undang-undang ini, draf menyertakan ketentuan pidana yang cukup keras (Bab XIII). Bagi pejabat negara atau pejabat BRAN yang menyalahgunakan wewenang sehingga mengakibatkan hilangnya hak masyarakat atas tanah, mereka diancam pidana penjara paling lama 6 (enam) tahun (Pasal 56 ayat 2, Halaman 29).  Di sisi lain, subjek Reforma Agraria (masyarakat penerima) juga dapat dipidana hingga 4 (empat) tahun jika dengan sengaja mengalihkan, menjual, atau melepaskan tanah objek Reforma Agraria kepada pihak lain di luar pewarisan (Pasal 57, Halaman 29-30).

Penutup

Meski demikian, pengawasan terhadap kekuatan sentralistik BRAN harus diatur dengan tata kelola yang sangat ketat untuk mencegah korupsi kelembagaan baru. Negara juga perlu memastikan bahwa larangan pengalihan tanah (Pasal 57) bagi masyarakat kecil dibarengi dengan pemberdayaan ekonomi yang masif, sehingga tanah tersebut benar-benar mampu menghasilkan nilai ekonomi (economic viability) yang membebaskan mereka dari jerat kemiskinan struktural.

Meskipun Draf RUU Pengaturan Reforma Agraria telah berupaya mengakomodasi hak-hak rakyat dengan menetapkan masyarakat adat sebagai Subjek Reforma Agraria beserta kriteria dan definisi wilayahnya, regulasi ini masih menyisakan sejumlah kelemahan dan celah hukum. Kelemahan mendasar pada aspek masyarakat adat adalah ketiadaan rincian mekanisme pengakuan dan penetapan statusnya, yang berpotensi memicu kebingungan yurisdiksi apakah Badan Reforma Agraria Nasional (BRAN) dapat menetapkannya secara langsung atau tetap bergantung pada prosedur lama yang birokratis, seperti keharusan adanya Peraturan Daerah. Walaupun draf ini memberikan opsi penguatan hak atas tanah masyarakat adat melalui mekanisme “kepemilikan bersama”, jenis hak yang diterbitkan hanya terbatas pada hak milik, hak pakai, hak guna usaha, atau hak lain sesuai peraturan perundang-undangan. Ketiadaan pengakuan eksplisit terhadap “Hak Ulayat” sebagai entitas hak yang mandiri berisiko memaksa tanah adat untuk tunduk pada rezim pendaftaran hak tanah konvensional yang kerap kali bertentangan dengan filosofi murni hukum adat.

Di sisi lain, terkait pengaturan kawasan hutan, draf ini memang memberikan wewenang kepada BRAN untuk memimpin keputusan lintas sektor dalam penentuan Objek Reforma Agraria yang bersumber dari kawasan hutan serta mengintegrasikan pelepasannya ke dalam rencana tata ruang wilayah. Namun, pendelegasian seluruh tata cara operasional hubungan lintas sektor ini ke tingkat Peraturan Pemerintah justru berpotensi melemahkan daya eksekusi BRAN di lapangan, karena aturan teknis pelepasan sangat rentan tersandera oleh ego sektoral jika tidak diputus tegas pada level Undang-Undang. Selain itu, meskipun draf memperbolehkan tanah masyarakat yang tumpang tindih dengan pengusahaan di kawasan hutan untuk dijadikan Objek Reforma Agraria, ketiadaan rincian batas toleransi mengenai fungsi hutan mana yang dapat dilepaskan (seperti hutan konservasi, lindung, atau produksi) menciptakan ketidakpastian baru. Atau misalnya, jika ada konflik segitiga antara Negara, Swasta, Masyarakat Adat misalnya, seperti kasus-kasus pada HGU sawit di Sumatera, kecenderungannya pemerintah lewat Agrinas Palma, malah mengambil lahan tersebut, dibandingkan menjadi objek reforma agraria. Celah hukum ini semakin diperparah oleh ketentuan penutup yang menyatakan bahwa semua peraturan perundang-undangan di bidang perhutanan tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan draf ini. Tanpa adanya klausul yang secara tegas memosisikan undang-undang ini sebagai lex specialis, ketiadaan batas yurisdiksi yang mutlak ini sangat berpotensi memicu perdebatan hukum dan tumpang tindih kewenangan antara BRAN dengan institusi sektor kehutanan di kemudian hari.

Pustaka

Soesangobeng, H. (2012). Filosofi, asas, ajaran, teori hukum pertanahan, dan agraria (Jilid I). STPN Press.

Comments

comments