oleh: Widhyanto Muttaqien
Satu pohon banyak tuan
Industri sawit Indonesia menghadapi masalah birokrasi berlapis yang menghambat efektivitas kebijakan. Fenomena “satu pohon banyak tuan” dengan 37 kementerian/lembaga mengatur sawit dengan kewenangan tumpang tindih—menyebabkan program besar seperti Peremajaan Sawit Rakyat (PSR) tidak berjalan optimal. Dana triliunan rupiah terserap dalam kegiatan administratif, sementara outcome substantif bagi petani tetap minim.
Praktik budgetary incrementalism memperburuk masalah ini: anggaran ditambah setiap tahun tanpa evaluasi mendalam atas efektivitasnya. Dari perspektif rational economic choice, petani memilih menunda atau menghindari sertifikasi ISPO karena biaya tinggi, proses panjang, dan hasil tidak pasti. Reformasi kelembagaan dan orientasi anggaran berbasis outcome mutlak diperlukan agar petani swadaya tidak lagi menjadi aktor marginal, melainkan subjek mandiri dalam rantai pasok global.
Birokrasi tata kelola sawit di Indonesia masih terjebak dalam jeratan berlapis, di mana banyak kementerian/lembaga mengatur satu komoditas, menciptakan ketidakpastian hukum dan lambatnya akses petani terhadap program PSR.
Dalam literatur kebijakan, fenomena ini sejalan dengan konsep budgetary incrementalism (Wildavsky, 1964), yaitu pola penyusunan anggaran yang hanya menambahkan kegiatan secara marginal dari tahun ke tahun tanpa evaluasi mendalam atas efektivitasnya. Akibatnya, anggaran besar terserap dalam kegiatan administratif, bukan outcome nyata.
Anggaran Peremajaan Sawit Rakyat (PSR) sebenarnya mencapai Rp 4,9 triliun, namun ironisnya realisasi yang benar-benar sampai ke tangan petani hanya sekitar Rp16 miliar. Ketimpangan ini menunjukkan bahwa orientasi anggaran lebih banyak terserap pada kesinambungan administratif—seperti rapat koordinasi, sosialisasi, dan kegiatan birokrasi lainnya—daripada diarahkan pada outcome substantif yang nyata. Dengan pola seperti ini, dana besar yang seharusnya meningkatkan produktivitas kebun, kesejahteraan petani, dan memperluas akses pasar justru berhenti di level prosedural. Akibatnya, program PSR kehilangan makna sebagai instrumen pemberdayaan, dan petani tetap terjebak dalam lingkaran birokrasi tanpa memperoleh manfaat yang sepadan dengan besarnya alokasi anggaran.
Petani sawit di Indonesia menghadapi beban birokrasi yang panjang dan berbelit. Untuk dapat mengikuti program peremajaan maupun sertifikasi ISPO, mereka harus melalui serangkaian prosedur administratif mulai dari pengurusan Surat Tanda Daftar Budidaya (STDB), proses sertifikasi, hingga audit eksternal. Proses ini tidak hanya memakan waktu, tetapi juga menimbulkan biaya transaksi yang tinggi. Lebih jauh, tumpang tindih regulasi antar kementerian membuat situasi semakin rumit: meskipun petani sudah memiliki Sertifikat Hak Milik (SHM) atau Hak Guna Usaha (HGU), lahan mereka tetap bisa dianggap ilegal apabila berada dalam kawasan hutan. Kondisi ini menciptakan ketidakpastian hukum yang melemahkan motivasi petani untuk berpartisipasi dalam program sertifikasi, sekaligus memperkuat persepsi bahwa kebijakan sawit lebih menambah beban administratif daripada memberikan kepastian dan manfaat nyata bagi mereka.
Sertifikasi ISPO maupun program Peremajaan Sawit Rakyat (PSR) sering kali dianggap tidak rasional oleh petani ketika biaya yang harus ditanggung tinggi, prosesnya panjang, dan hasil akhirnya tidak memberikan kepastian. Dalam kerangka rational economic choice, pilihan yang paling masuk akal bagi petani adalah menunda atau bahkan menghindari sertifikasi, karena manfaat yang diterima tidak sebanding dengan beban yang ditanggung. Akibat dari sikap ini, posisi petani tetap marginal dalam rantai pasok global, tidak mampu menembus pasar yang lebih ketat seperti Uni Eropa yang mensyaratkan kepatuhan terhadap regulasi EUDR. Dengan demikian, alih-alih menjadi instrumen pemberdayaan, sertifikasi justru berisiko memperlebar kesenjangan antara petani swadaya dengan pasar internasional yang semakin menuntut standar keberlanjutan.
Secara ekonomi, petani swadaya kehilangan insentif harga dan akses pasar internasional karena tidak mampu memenuhi standar sertifikasi yang diakui global. Kondisi ini membuat mereka tetap berada di posisi marginal dalam rantai pasok, tanpa peluang untuk memperoleh premium price atau menembus pasar Uni Eropa yang mensyaratkan kepatuhan terhadap regulasi EUDR. Dari sisi kelembagaan, alokasi anggaran yang besar tidak menghasilkan legitimasi kebijakan di tingkat tapak; dana terserap dalam birokrasi administratif tanpa memberikan manfaat nyata bagi petani. Sementara itu, dari perspektif konstitusi, praktik inkremental dalam pengelolaan anggaran sawit mengaburkan amanat UUD 1945 yang menekankan kesejahteraan rakyat.
Rekomendasi
Pertama, pembentukan otoritas tunggal sawit nasional menjadi langkah mendesak untuk memotong rantai birokrasi yang saat ini berlapis dan tumpang tindih antar kementerian. Dengan adanya badan khusus, koordinasi kelembagaan dapat disatukan, sehingga anggaran dan kebijakan tidak lagi terfragmentasi. Hal ini akan mengurangi fenomena “satu pohon banyak tuan” yang selama ini memperlambat akses petani terhadap program peremajaan maupun sertifikasi.
Kedua, penerapan outcome-based budgeting diperlukan untuk menggeser orientasi anggaran dari sekadar “asal ada kegiatan” menuju indikator substantif. Anggaran harus diarahkan pada hasil nyata seperti peningkatan produktivitas kebun, kesejahteraan petani, dan akses pasar internasional. Dengan pendekatan ini, setiap rupiah yang dibelanjakan dapat diukur kontribusinya terhadap tujuan konstitusional, bukan hanya pada pencapaian administratif.
Ketiga, simplifikasi regulasi untuk petani menjadi kunci agar sertifikasi ISPO dan program PSR tidak lagi dipandang sebagai beban. Integrasi dokumen STDB, sertifikasi ISPO, dan PSR dalam satu pintu akan menurunkan biaya transaksi dan mempercepat proses. Dengan demikian, sertifikasi menjadi pilihan rasional bagi petani karena manfaatnya lebih jelas dan biayanya lebih ringan.
Keempat, kebijakan harus menghadirkan insentif ekonomi nyata. Transmisi premium price bagi petani swadaya harus dijamin, sehingga sertifikasi berhubungan langsung dengan peningkatan pendapatan. Selain itu, sertifikasi perlu dikaitkan dengan akses pasar global dan pembiayaan murah, sehingga petani melihat sertifikasi bukan sekadar kewajiban administratif, melainkan jalan menuju kesejahteraan dan daya saing.